ENTES AUTÓNOMOS Y SERVICIOS DESCENTRALIZADOS.
La descentralización funcional o por servicios se expresa a través de los llamados Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. Son personas jurídicas públicas estatales, pertenecen al Estado en sentido amplio y menores por oposición al Estado en sentido restringido de persona pública mayor.
Son dirigidos por órganos ordinariamente colegiados, pueden ser también unipersonales que desenvuelven comentidos de carácter nacional.
Son organizaciones internamente centralizadas, donde en cada una de ellas aparece un órgano jerarca cuya composición e integración está regulada por la Constitución, este órgano jerarca puede ser pluripersonal (Consejo Directivo) o unipersonal (Director General)
TEORÍAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN.
La descentralización como relación y el decentralizado concebido como sistema compuesto.
La descentralización es una relación entre dos sistemas, regulada jurídicamente, trabajada entre órganos jerarcas de ambos sistemas. Si ambos sistemas integrasen un sistema compuesto, enlazados por la relación de descentralización entre sus órganos de jerarca podría denominarse “sistema descentralizado” integrado por dos subsistemas centralizados uno sometido a jerarquía del órgano central y descentralizado el otro por sujeto a las aludidas potestades del central.
Concepción de Méndez sobre el sistema descentralizado.
Méndez concibe el sistema descentralizado diferente, como un sistema compuesto en que se traban dos sistemas simples que denomina primario y secundario. El primario es el central o principal con una individualidad técnica perfectamente definida producto de una competencia natural, dominante, que a su vez cuenta con otra competencia secundaria propia de la descentralización. Los órganos subordinados del central pasan a conformar con el órgano central primario el órden centralizado del sistema, distinto al encabezado en el órgano central. Cajarville plantea a esta definición de incoherente.
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Fundamento básico de la concepción de Méndez sobre los sistemas orgánicos.
Méndez sienta las bases de su concepción sobre las críritcas de Kelsen y Eisenmann sobre la descentralización fudada en la validez espacial de la norma y la competencia personal del órgano.
Incoherencia interna de la concepción de Méndez.
Cajarville plantea la incoherencia de aplicación de la teoría de Méndez desde el análisis práctico de la Constitución con los art 168 y art 197 CN , en que en el primero haría desde su concepción que El Poder Ejecutivo sea parte del sistema centralizado en sentido estricto, y por otro lado con la norma del art 197 CN actúa conforme a estructuras del sistema descentralizado. Ya que en esta hipótesis se hace un cambio en la competencia material ejercida por el órgano. No admite que un mismo órgano integre simultáneamente dos sistemas orgánicos Cajarville.
Personificación jurídica.
En Uruguay hay varias disposiciones constitucionales que suponene que los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados son personas jurídicas. Art 24, Art 188 y Art 191 CN.
El patrimonio de personas jurídicas se consituye en principio con aportes de capital del Estado, persona pública mayor, aunque podrá constituirse inicialmente con aportes de capitales privados que nunca serán superiores a los del Estado. Se requiere además voto conforme a 3 / 5 del total de componentes de cada Cámara. Art 188 inc 1º inc 2º CN. Estas disposiciones no son aplicables a los servicios públicos de agua potable y saneamiento según la reforma de 2004 con el inc 5º.
Diferencia entre Servicios Descentralizados y Entes Autónomos.
Los Entes Autónomos poseen la totalidad o generalidad de los poderes de administración, actúan con autonomía bajo cierto control de Administración.
Los servicios Descentralizados poseen poderes de administración menores, sometidos a control tutelar por la Administración central.
Tanto Entes Autónomos como Servicios Descentralizados son autónomos y son descentralizados. Cassinelli Muñoz plantea que las definiciones de Ente Autónomo y Servicio Descentralizado se denota la autonomía y la descentralización, como ruptura del vínculo jerárquico. DelPiazzo por su parte, plantea que estos no pueden subsumirse bajo un rótulo de empresas públicas ya que sólo podría abarcar a los servicios de dominio industrial y comercial según el art 185 CN y no a la totalidad.
EVOLUCIÓN.
1830 CN - Instituyó una administración general centralizada bajo Jefatura superior del Presidente de la República. O sea, se consagró un sistema político unitario y centralizado Evolucionando a la aparición de organismos autónomos con poderes de administración, se plantearon prerrogativas extraconstitucionales por algunos juristas de la época. Ej. Banco República, Banco de Seguros, Administración Nacional del Puerto
1918 CN Art 100 - Aparecen los Consejos Autónomos que regualrán las autonomías. Aparecen las prestaciones de los servicios por organismos autónomos dirgidos por colegiados.
1934 CN - Aparece una sección constitucional de 13 artículos para los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, base de la descentralización funcional. Genera el antecedente del art 197 CN.
1942 CN - Lienamientos anteriores, no hubieron modificaciones en la descentralización aunque se eliminó la coparticipación obligatoria de los órganos de conducción de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. .
1952 CN. - Introduce un capítulo especial para los entes de la enseñanza. Aparecen tres grupos de entidades descentralizadas: las de dominio industrial y comercial, las de carácter docente y las restantes. En la Constitución de 1934 y 1952 se identifican dos categorías de Administración descentralizada nitidamente diferenciada:
Los Entes Autónomos : les correspondían todos los poderes de administración en su materia, sometidos a controles constitucionales, se le excluían recursos administrativos ante el Poder Ejecutivo. Habían dos clases de entes: la enseñanza, no sometido a control eventualmente sustituvo de su voluntad por resolución del Senado a propuesta del Poder Ejecutivo y los que sí lo estaban.
Los Servicios Descentralizados, estatuto descentralización dependía de la ley, poderes atribuídos debían ser expresos, controles a que estaban sometidos incluían recursos por ilegitimidad para ante el Poder Ejecutivo.
1967 CN - Régimen vigente, aparece el Banco Central, el Banco de Previsión Social, autonomía de la enseñanza Art 202 inc 1º. Aparición de nuevas formas de participación del Estado a través del art 188 inc 1º , 2º CN. Se acenturon los poderes de control y coordinación a cargo del Poder Ejecutivo (art 197 y 198). Si bien subsisten las categorías de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, se han intensificado los controles por parte del Poder Ejecutivo, con excepción de los Entes de la enseñanza.
En la Constitución de 1934 y 1952 se identifican dos categorías de Administración descentralizada nitidamente diferenciada:
Los Entes Autónomos : les correspondían todos los poderes de administración en su materia, sometidos a controles constitucionales, se le excluían recursos administrativos ante el Poder Ejecutivo. Habían dos clases de entes: la enseñanza, no sometido a control eventualmente sustituvo de su voluntad por resolución del Senado a propuesta del Poder Ejecutivo y los que sí lo estaban.
Los Servicios Descentralizados, estatuto descentralización dependía de la ley, poderes atribuídos debían ser expresos, controles a que estaban sometidos incluían recursos por ilegitimidad para ante el Poder Ejecutivo.
Se acentúa el papel de conductor político del Poder Ejecutivo. Art 175 CN permite que el Presidente podrá sustituir a los miembros no electivos de los Directores o Directores Generales de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, siempre que carezcan de respaldo parlamentario. Establece también que el art 230 CN las entidades ejectuen las políticas de descentralización formuladas por el Poder Ejecutivo de acuerdo a normas constitucionales y legales..
ORGANIZACIÓN - NATURALEZA.
Tipos de Entes Autónomos o Servicios Descentralizados, dependen de la Constitución y de la ley. Son organismos o personas jurídicas Estatales, Estado en sentido amplio que ejercen función administrativa con el grado de descentralización que fija la Constitución o la ley.
La naturaleza surge de la Constitución o la ley ya que existen diversos tipos:
Entes Autónomos constitucionalmente necesarios [Banco de Previsión Social Art 195, el Banco Central Art 196 CN, los de la enseñanza Art 202 inc 1º, Universidad Art 203 CN.]
Servicios que pueden estar a cargo de Entes Autónomos o Servicios Descentralizados [Art 185 CN Dominio Industrial y Comercial que nunca podrán ser centralizados.]
Servicios que nunca podrán ser descentralizados en forma de Entes Autónomos, la ley les puede dar cierta autonomía compatible con el Poder Ejecutivo. Art 186 CN. Ej. ANP
Servicios nacionales constitucionalmente centralizados, Art 168 CN respecto al Poder Ejecutivo (defenza nacional, policía del órden , relaciones exteriores, rentas). Nunca podrán ser descentralizados debido a que deben estar a cargo de dependencias ministeriales.
Además otros tipos pueden ser identificados por el tratamiento: La Sección XI CN menciona dos: Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados que se distinguen por el mayor “grado” de descentralización de los primeros. Los Entes Autónomos tienen la totalidad o generalidad de los poderes de administración y estan sujetos a un control que no llega a implicar la tutela administrativa que refiere el art 317 inc 3º CN. Además existe la obligación impuesta por la CN de organizar como Entes Autónomos ciertos servicios tales como Enseñanza, BPS, BPC, sin perjuicio de otras. Existen diferencia de quórums entre ambos, Art 185 y 189 CN. Diversas formas de sancionar los funcionarios. Y la aplicación de recursos administrativos contra los actos de ambos tipos de órganismos, en los Entes Autónomos la vía administrativa se agota en ellos mismos. Art 194 CN respecto de los emanados por Servicios Descentralizados que requieren imponer la interposición del rescurso subsidiario de anulación ante el Poder Ejecutivo.
CATEGORÍAS.
Entre los Entes Autónomos debe distinguirse:
Entes de la Enseñanza.
Necesariamente autónomos que tengan a su cargo los servicios enumerados en el art 202 inc 1º y los demás que la ley confiera esta naturaleza. Sujetos a mínimos controles del Poder Ejecutivo establecidos taxativamente en la Constitución, nunca sustiutivos de su voluntad. Art 205 CN. Aquellos entes de enseñanza cuyos órganos jerarcas estáen constituidos por miembros no electivos estarán alcanzados por el mecanismo de coordinación política consagrado el el art 175 CN, del que se excluye a la Universidad
Banco de Previsión Social y Banco Central.
Son entes de existencia necesaria y necesariamente autónomos, con naturaleza no comercial .Art 195 y Art 196 CN. Le correspondenran todos los poderes de administración en su matera. A diferencia de los entes de enseñanza, estos Entes sin duda están sometidos a control del Poder Ejecutivo sustiutivo de su voluntad.
Demás entes Autónomos.
Los demás Entes Autónomos que la ley decida crear cuando es constitucionalmente posible según su cometido, ya no tienen su estatuto de descentralización contenido en la Constitución; las leyes fijarán por mayoría absoluta del total de componenetes de cada Cámara su grado de descentralización Art 185 CN. Tendrán los poderes de administración expressos y los implícitos que deban reconocerse pero la ley podrá reteceárselos confiándolo a otros órganos; estarán sometidos a controles constitucionales, incluso el sustitutivo de su voluntad por el Poder Ejecutivo. .
Categorías de los Servicios Descentralizados.
Las categorías de servicios descentralizados según sus cometidos son:
Servicios Descentralizados Industriales o Comerciales.
Los servicios industriales y comerciales del Estado pueden bajo la Carta vigente revestir naturaleza jurídica de servicios descentralizados. Estos servicios tendrán la descentralización garantizada por el art 185 inc 1º CN. .
Servicios Descentralizados Docentes.
El legislador que puede confiar los servicios docentes del Estado no enumerados en el inc 1º del art 202 CN a Consejos Directivos Autónomos también les puede conferiro un grado de descentralización que no llegue a la autonomóa. No será aplicable el art 197 en virutd de su no inclusión a la remisión del art 205 CN. ( 189, 190, 191, 192, 193, 194, 198, 200, 201)
Demás Servicios Descentralizados.
Los demás servicios descentralizados, enumerados (Correo, Telégrafos, Administración de Aduanas, Puertos y Salud Pública) en el art 186 CN u otros que cree la ley cuando los cometidos atribuidos lo permitan, no encuentran su descentralización garantizada en la CN. Los poderes que deban ser reconocidos implícitamente para el cumplimiento de su cometido recaerán en el Poder Ejecutivo.
JERARCAS.
Son organizaciones internamente centralizadas, donde en cada una de ellas aparece un órgano jerarca cuya composición e integración está regulada por la Constitución, este órgano jerarca puede ser pluripersonal (Consejo Directivo) o unipersonal (Director General)
Se prevéen dos sistemas:
DESIGNADOS.o ELECTOS. Se aplica a los Entes de la Enseñanza. Art 203 CN.
DESIGNADOS POR EL PODER EJECUTIVO actuando con el Consejo de Ministros, previa venia de la Cámara de Senadores. Art 187 CN. Se puede modificar esta regla, es un principio, cuenta con tres etapas:
Formulación de propuesta por parte del Poder Ejecutivo.
Venia por parte de la Cámara de ⅗ de votos por Cámara. Art 94 inc1º
Designación por el Poder Ejecutvo actuando en Consejo de Ministros.
El art 200 CN consagra una incompatibilidad en el ejercicio simultáneo de profesionres, actividades vinculadas directa o indirectamente con la institución a la que pertenecen.
COMPETENCIA.
A pesar de poderse distinguir los Entes Autónomos Enseñanza, otros Entes Autónomos y Servicios Descentralizados; en la competencia se los clasifica como:
ENTES AUTÓNOMOS DE ENSEÑANZA: Aquéllos que tienen por objeto prestar servicios de enseñanza. Cuentan con amplia potestad reglamentaria.
En cuanto al personal, pueden designar y cesar a sus funcionarios. El Consejo Directivo de cada Ente puede dictar ordenanzas y establecer estatutos.. Art 204 inc 2º
En materia presupuestal, proyectan sus presupuestos y los presentan al Poder Ejecutivo.para presupuesto Nacional Art 220 CN.
EA y SD DEL DOMINIO INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO. Aquellos que pertenecen al dominio industrial y comercial del Estado.
En cuanto Entes Autónomos encontramos: UTE, ETC
En materia personal, los Entes Autónomos, designan y cesan a sus funcionarios. Los Servicios Descentralizados dependen de la ley, pudiendo ser nombrados por el Poder Ejecutivo.
En materia presupuestal, estos proyectan sus presupuestos y los elevan al Poder Ejecutivo y el Tribunal de Cuentas conforme al art 221 CN.
OTROS EA y SD . Restantes.
INC, INAU, INAME
En cuanto a su personal, no hay previsión respecto al estatuto de funcionario por lo que debe dictarse por ley.
En cuanto a sus presupuestos, se aplica el art 220.
Corresponde la presentación de cometidos especiales que fija la Constitución o la Ley. No pueden realizar actividades extrañas al giro, en aplicación del principio de especialidad. Art 190 CN. El ámbito de actuación constituye su especialización qeu debe respetarse por el Etado, central acorde con las normas Art 204 inc 2º.
Competencia propia: poderes jurídicos.
La asignación de cometidos impone a la Administración competente el deber de llevarlos a cabo y no la mera facultad de hacerlo, el conocido como principio de los poderes implícitos significa la atribución de un cometido a un órgano supone implícitamente la de todos los poderes necesarios para cumplirlo adecuadamente, excluyendo aquéllos en sí mismos ilegítimo spor violatorios de otras reglas de derecho así como los asignados expresamente o en principio a otro órgano.
La variable es el grado en que la ley puede atribuir expresamente a otros órganos los poderes necesarios para cumplir los cometidos impuestos por la Administración descentralizada, en que desaparece la posibilidad de considerarlos implícitos en favor de dicha Administración.
Servicios industriales o comerciales. Desde 1918 con matices de detalle hasta la Constitución de 1952 los servicios del dominio industrial y comercial del Estado estuvieron necesariamente administrados por directorios autónomos. Desde entonces la autonomía se interpretó predominantemente en la Constitución La reforma de 1967 introduce una reforma trascendental disponiendo que los servicios industriales y comerciales tendrán el grado de descentralización que fijen la Constitución y las leyes. Art 185 CN. El legislador puede optar por dar a estos servicios cualquiera de las formas de descentralización, pero deben serlo como Ente Autónomo o Servicio Descentralizados.
Banco de Previsión Social y Banco Cental. Existen con necesidad constitucional como entes autónomos. Art 195 y 196 CN, no se admite por sus cometidos que sean Industriales ni Comerciales, no rigiendo el art 185 CN de fijar su grado de descentralización y la autonomía tiene el mismo significado de la aplicación de la CN de 1952 con su propio Capítulo II, al igual que los entes de la enseñanza..
Servicios de enseñanza. La modificación de 1967 no modificó los servicios docentes, mantienen su aplicación de 1952, salvo el art 205 CN agregando “en lo pertinente”. Estos servicios estan siendo regidos por uno o más Consejos Directivos Autónomos.
Servicios descentralizados. Establecidos por ley. Art 186 CN.
Categoría residual de cometidos. Esta categoría residual esta constituida por aquellos cometidos estatales no incluidos en las anteriores ni conferidos expresamente por la Constitución al Poder Ejecutivo u otro órgano. La ley discrecionalmente puede decidir que estos cometidos estén a cargo de la Administración Central de una descentralizada.
CONTROL.
CONTROL POPULAR.
A cargo de la opinión pública. Art 191 CN. Los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, publicarán periódicamente los estados que reflejen claramente su vida financiera.
Ley 17.040 de 1998 establece que las empresas públicas o de propiedad estatal con actividad comercial e industrial publicarán su balance general previo dictamen de auditoría del Tribunal de Cuentas. Se publicará en al menos dos periódicos de circulación nacional y estará disponible en medios de comunicación que soliciten.
CONTROL ESTATAL.
Control por parte del Poder Ejecutivo. Los procedimientos surgen de la Constitución o de las Leyes. Los contralores pueden ser: Populares, Parlamentarios Art 118 inc 2º CN, Jurisdiccionales, el TCA Juzga sobre la juridicidad de los actos administrativos, del Tribunal de Cuentas.
Si el Poder Ejecutivo entiende que la gestión globalmente considerada del órgano jerarca de una administración centralizada o concretamente uno o más actos dictados por ese órgano son inconvenientes o ilegales podrá formular observaciones. CN de 1966 agregó la facultad de suspender los actos observados, según el principio de discrecionalidad del órgano de control, pudiendo los Ministros incurrir en responsabilidad política y el Estado en responsabildiad patromonial. El Poder Ejecutivo puede afectar no solamente a los Directores sino también a la actividad misma de la entidad, actos y gestion, por Art 194 CN 1967 que permite los correctivos, remociones y ratificaciones.
PROHIBICIÓN DE CONTROLES EN LA ENSEÑANZA: Aquellas administraciones descentralizadas que tengan a su cargo servicios de enseñanza, cualquiera que sea el grado de descentralización que la Constitución le confiera no pueden ser sometidas a controles del Poder Ejecutivo de creación legal. No inclusión del art 197 CN por remisión del art 205 CN.
PROCEDIMIENTO DE OFICIO: Medidas rectificadoras y correctivas (sanciones disciplinarias y remociones respecto a los Directores) por parte del Poder Ejecutivo. El art 197 prevé un control de oficio por parte del Poder Ejecutivo respecto de actos o de la gestión por razones jurídicas o de mérito. Comienza con una observación del Poder Ejecutivo al EA o SD, podrá pasar a la Cámara de Senadores si no hay respuesta para deliverar. Art 197 inc 2º. Este artículo no es aplicable a los distintos servicios de enseñanza, tampoco el art 198 CN se les aplicara. Art 205 CN
DESTITUIR A DIRECTORES O MIEMBROS DE DIRECTORIO: Potestad del Poder Ejecutivo con venia del Senado. El art 198 incide sobre la conducta individual de los directores, a los que se puede destituir por ineptitud, omisión o delito en ejercicio del cargo. Requiere venia, si no se expide en 60 días se podrá hacer efectiva la destitución. El art 193 plantea que amén a su sece deberán de rendir cuentas de su gestión previo dictamen del Tribunal de Cuentas.
REGULACIÓN LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Regulación de la existencia y grado de la descentralización.
Límites formales a la discrecionalidad legislativa. La ley que disponga la creación o supresión de un Ente Autónomo requiere dos tercerios de votos del total de componentes de cada Cámara. Art 189 inc 1º, 202 inc 2º y 205, misma mayoría se require a los servicios docentes del Estado distintos a los del inc 1º del art 202 a un servicio descentralizado. . La determinación del grado de descentralización de otros servicios Descentralizados podrá dictarse por mayoría simple.
Según Sayagues Laso, los entes autónomos no ejercen función legislativa, son exclusivamente centros de administración. Por lo que el parlamento tienen integra su competencia legislativa y puede legislar respecto de los entes autónomos en la misma forma que para la administración central.
Principio de especialización. El principio de especialidad limita la competencia de las Administraciones descentralizadas impidiéndoles actuar fuera de la materia legalmente asignada, asimismo esta será una restricción a la competencia de los Poderes Legislativos y Ejecutivos que les impide ingresar en el ámbito de aquella especialidad en virutd de un principio también de jerarquía constitucional: el principio de especialización.
Casinelli Muñoz plantea que este concepto fué acogido en el art 204 inc 2º de la CN al conferirse al legislador potestades de dictar reglas fundamentales en materia estatuaria de los funcionarios de los servicios de enseñanza.
El Poder Ejecutivo deberá de respetar en su regulación el principio de especialidad.
Una ley puede ser inconstitucional por limitar irrazonablemente un derecho o libertad individual pero ser legítima como regulación de la actividad de una entidad estatal.
